Falsche Projektorganisation lässt sich kaum noch korrigieren

Frühe Planungsfehler treiben Kosten am Bau hoch

Völlig aus dem Ruder gelaufen sind die Kosten bei der Elbphilharmonie in Hamburg. © Susanne Richter / Pixelio

Wird ein großes Projekt am Anfang falsch aufgesetzt, sind spätere Kostenüberschreitungen kaum mehr zu verhindern. Das zeigen die Erfahrungen beim Berliner Flughafen und der Elbphilharmonie.

Wenn die Kosten bei öffentlichen Großprojekten aus dem Ruder laufen, so wurden entscheidende Fehler oft bereits in der Vorplanungsphase und bei der Projektverwaltung gemacht. Das zeigen Fallstudien zum Berliner Flughafen (125 Prozent Kostenüberschreitung) und zur Elbphilharmonie (146 Prozent). Professor Jobst Fiedler, Professor an der Hertie School of Governance, erklärt: "In beiden Fällen hätte ein Großteil der Kostenüberschreitungen nicht mehr verhindert werden können, nachdem die Projektorganisation falsch aufgesetzt und Verträge auf unzureichender Planungsbasis geschlossen waren." Die Fallanalysen sind Bestandteil der Studie "Großprojekte in Deutschland - zwischen Ambition und Realität" unter der Leitung von Professorin Genia Kostka, Hertie School of Governance.

Kostkas Fazit: "Durch Großprojekte mit explodierenden Kosten droht die Politik an Glaubwürdigkeit zu verlieren. Unsere Forschungen zeigen, dass man wirksam gegensteuern kann." Die Fallstudie zum Berliner Flughafen analysiert zehn aufeinander aufbauende Fehler: Mit der Flughafengesellschaft Berlin-Brandenburg (FBB) wurde eine nicht ausreichend kompetente Einrichtung mit dem Projekt betraut, der ein Aufsichtsrat ohne das notwendige Fachwissen zur Seite gestellt wurde. Kein unabhängiges, externes Controlling wurde installiert, das Fehlentscheidungen hätte anzeigen können. Der Verzicht auf einen Generalunternehmer verlagerte das finanzielle Risiko zu 100 Prozent auf den Steuerzahler. Die Aufteilung in viele kleine Gewerke führte zu einem exorbitanten Steuerungsaufwand, der wiederum von Anfang an gleichzeitiges Planen und Bauen erforderlich machte. Die Vielzahl von Planänderungen, die Koordinierungsprobleme, insbesondere bei der Brandschutzanlage, der unzureichende Informationsfluss und das "Chaosmanagement" rund um den geplatzten Eröffnungstermin im Juni 2012 sind Folgen der verfehlten Governance-Entscheidungen weit vor dem ersten Spatenstich. Sie führten zu einer Kostensteigerung von 2,5 Milliarden Euro auf bislang 5,4 Milliarden Euro und zu einer Zeitüberschreitung von 200 Prozent (7,5 statt 2,5 Jahre).

"Aus einer Governance-Perspektive ist der BER ein Muster-Negativbeispiel. Während bei anderen Projekten oft deren Neuartigkeit zu höheren Kosten führt, etwa durch die Anwendung wenig erprobter Technologien, ist der BER – von der Brandschutzanlage abgesehen – ein Standard-Großprojekt. Mit externem Sachverstand und einer zeitlich und finanziell ausreichend bemessenen Planungsphase hätten sämtliche Fehler vermieden werden können", so Fiedlers Fazit.

"Finanzielle Hand hat Kostenrisiko zu weitgehend übernommen"

Die Hamburger Elbphilharmonie – mit Kosten von 865 Millionen Euro statt der geplanten 352 Millionen Euro und einer Zeitüberschreitung von sieben Jahren (200 Prozent) bei einer geplanten Fertigstellung 2017 – weist einen teilweise vergleichbaren Fehlermix auf: Eine untaugliche Projektorganisation mit zu wenig Fachwissen, zu hoher politischer Einflussnahme und einem verfrühten Vertragsabschluss, was ebenfalls gleichzeitiges Planen und Bauen nach sich zog. Ein unabhängiges Controlling fehlte auch hier. Das finanzielle Risiko übernahm die öffentliche Hand in unnötigem Ausmaß, so die Fachleute.

"Die Elbphilharmonie ist kein Standard-Projekt, sondern zählt durch die aufwändige Architektur zu den generell risikoreicheren sogenannten Signature-Projekten. Planung und Organisation wurden diesem Anspruch aber in keiner Weise gerecht. Die Fehlerspirale wurde in erster Linie durch Selbstüberschätzung der Verantwortlichen und entsprechend überambitionierte Zielvorstellungen in Gang gesetzt", urteilen die Autoren der Fallstudie Jobst Fiedler und Sascha Schuster.

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Verglichen mit den Ergebnissen der Gesamtstudie, die 170 Großprojekte erfasst, sind die Kostenüberschreitungen in beiden Fällen weit überdurchschnittlich. Zum Vergleich: Verkehrsprojekte werden im Schnitt 33 Prozent teurer und öffentliche Gebäude 44 Prozent. In diesen Sektoren gibt es allerdings auch eine Reihe von Projekten, die im Plan bleiben oder den geplanten Kostenansatz sogar unterschreiten. Auf der Liste der "sparsamsten Top 10" finden sich ausschließlich Verkehrs- und Gebäude-Projekte. Am anderen Ende der Skala fanden Genia Kostka und ihr Team teilweise Kostenüberschreitungen um das Fünf- oder sogar Elffache, insbesondere im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologie.

Um die Probleme in den Griff zu bekommen, empfehlen die Forscher vier Schritte: Erstens eine ausreichende Einbeziehung in die Aufsichts- und Steuerungsgremien von Personen mit Kompetenz in der Privatwirtschaft und im Bau. Zweitens müssten öffentliche Bauherren Projektpartner mit hoher Expertise in die Projektorganisation einbeziehen, um gegenüber privaten Baufirmen auf Augenhöhe agieren zu können. Drittens die Verbesserung des Risikomanagements durch die Einbeziehung privaten Kapitals, entweder durch finanzielle Mitbeteiligung an einer Realisierungsgesellschaft oder durch Beauftragung eines Generalunternehmers. Schließlich muss in jedem Fall eine ausreichende Planungstiefe vor der Auftragsvergabe erreicht sein, da Planänderungen regelmäßig hohe Kosten nach sich ziehen.

Datenbank für Bauprojekte könnte für Transparenz sorgen

Darüber hinaus machen Genia Kostka und ihr Team Vorschläge, wie die Transparenz über Baurealisierung und Kosten verbessert werden kann. So empfehlen sie den Aufbau einer öffentlich zugänglichen Datenbank, in der große Infrastrukturprojekte systematisch erfasst und ausgewertet werden nach dem Vorbild der britischen Major Project Authority. Außerdem sollte in der öffentlichen Planung eine Referenzklassenprognose eingesetzt werden. Die sich daraus ergebenden sektorspezifischen Referenzklassen kalkulieren für Projekte einen"Risiko-Aufschlag" für potentielle Kostensteigerungen. Quelle: IDW / pgl

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